Innspill til Finansdepartementet om nytt register

Konsekvenser av dom i EU-domstolen om EUs anti-hvitvaskingsdirektiv (sak C-37/20 og C-601/20) for det norske register over reelle rettighetshavere.

Tax Justice Norge , Transparency International Norge, Norsk Økrimforening, Norsk Journalistlag og Norsk Presseforbund viser til dommen som ble avsagt i EU-domstolen 22. november 2022, C-37/20, C601-20). Som flere har påpekt i debatten som kom i etterkant av dommen, frykter vi at dette kan bli et alvorlig tilbakeslag for arbeidet med å forebygge og avdekke korrupsjon og hvitvasking i Europa.

Vi ber Finansdepartementet sikre offentligheten fortsatt fullt innsyn i register over reelle rettighetshavere.

Vi ønsker å gi innspill til Finansdepartementets vurdering av dommen i EU og hvordan tilgangen skal til det norske registeret skal reguleres. Vi bidrar gjerne med utdypende kommentarer i det videre arbeidet.

Bakgrunn:

●       EU-domstolen har slått fast at EUs hvitvaskingsdirektiv ikke kan pålegge medlemslandene å opprette registre over reelle rettighetshavere som gir full tilgang til alle personer i alle situasjoner, og har erklært denne delen av direktivet for ugyldig.

●       Domstolen mener et åpent register med opplysninger tilgjengelig for alle er et for stort inngrep i personvernet og ikke proporsjonalt med det man vil oppnå.

●       I dommen fra EU vises det til faren for at det kan bygges personprofiler over enkeltpersoners økonomiske situasjon, samt de økonomiske sektorer, land og virksomheter som den reelle eier har investert i og at disse brukes for andre formål enn det som er begrunnelsen for tilgangen. Domstolen legger særlig vekt på at offentliggjøring av slike opplysninger kan utgjøre en risiko for at reelle rettighetshavere (de som får sine opplysninger eksponert) kan bli utsatt for kidnapping, utpressing og svindel. (avsnitt 41-44).

●       Domstolen erkjenner at registeret er et nødvendig verktøy i bekjempelsen av bla. terrorfinansiering og hvitvasking, og at både myndighetene, presse og sivilsamfunnsorganisasjoner har en berettiget interesse i å få tilgang til registeret (avsnitt 74 i dommen).

 

●       I avgjørelsen anerkjenner altså EU-domstolen at formålet med registeret legitimerer inngrep i personvernet, men at den begrunnelsen som foreligger, kombinert med åpen tilgang for alle, blir et for stort inngrep i personvernet (se avsnitt 83).

Konsekvenser av dommen:

Dommen får direkte påvirkning på EU-lovgivning og ugyldiggjør den bestemmelsen i EUs femte hvitvaskingsdirektiv (AMLD5) som er grunnlaget for etableringen av registeret.

Rådet i EU har allerede tatt første skritt mot et sjette hvitvaskingsdirektiv som en direkte konsekvens av denne dommen. Debatten i EU går nå på hvordan man skal definere legitim interesse.

I kjølvannet av kritikken som kom mot kjennelsen, gikk domstolen til det uvanlige skrittet å publisere en tekst på LinkedIn (!) for å klargjøre forståelsen av dommen. Her påpeker ECJ at det vil bli gitt tilgang til aktører som har legitim interesse i å få tilgang til informasjon om hvem som er reelle rettighetshavere:

The judgment states "that both the press and civil society organisations that are connected with the prevention and combating of money laundering and terrorist financing have a legitimate interest in accessing information on beneficial ownership.” (see paragraph 74 of the judgment).

The judgment adds: "The same is true of the persons, ... , who wish to know the identity of the beneficial owners of a company or other legal entity because they are likely to enter into transactions with them, or of the financial institutions and authorities involved in combating offences of money laundering or terrorist financing, in so far as those entities do not already have access to the information in question on the basis of [another provision of the Money Laundering Directive]"[1]

Det er grunn til å tolke denne uvanlige presiseringen som at ECJ ville påpeke at dommen ikke skal tolkes dit at tilgangen til registrene måtte være svært begrenset. Svært mange personer kan potensielt inngå i en transaksjon med et selskap, for eksempel, og dette påpeker ECJ er tilstrekkelig for å hevde legitim interesse i å vite hvem som reell rettighetshaver.

At krav om at land innfører offentlig tilgang til registre over reelle rettighetshavere er ugyldiggjort som en del av hvitvaskingsdirektivet, betyr ikke nødvendigvis at land ikke kan ha offentlig tilgjengelige registre av denne typen.

Vi vil også vise til Regjeringsadvokatens innspill til domstolen, som gir et godt prinsipielt grunnlag for offentlighetens tilgang til informasjon om reelle rettighetshavere^[2]:

“The Government would like to start by highlighting the fundamental importance of transparency on beneficial ownership, including access to such information for the general public, in order to prevent and detect money laundering, terrorist financing and related crimes. The existence of transparency is in itself an important element in the fight against money laundering and terrorist financing, as it makes the misuse of legal entities and arrangements less feasible.”

EU-domstolen legger vekt på den personlige faren for sikkerhet, derunder kidnappingsrisiko, det medfører å identifiseres som reelle eiere av selskaper og juridiske personer. Det er såvidt vi er kjent med hypotetiske problemstillinger at personer har blitt kidnappet eller satt i fare som følge av å bli oppgitt i registre over reelle rettighetshavere. Dette må også sees i norsk kontekst, der faren for dette må anses å være svært liten.

Det er overraskende at EU-domstolen ikke la større vekt på den helt reelle faren som spesielt journalister står ovenfor i å få samfunnsviktig informasjon om eierskapsforhold frem i offentligheten. De senere årene har to journalister blitt drept i Europa, Jan Kuciak^[3] i Slovakia og Daphne Caruana Galizia^[4] på Malta, begge etter å ha jobbet med å avsløre korrupsjon og få frem informasjon om hvem som er de reelle eierne av selskaper. Dersom informasjon om reelle eierskapsforhold var i offentligheten gjennom effektive registre over reelle rettighetshavere, ville ikke journalister og nyhetsredaksjoner måtte bære risikoen det er å bringe denne typen informasjon frem i lyset.

Dersom man legger opp til å begrense tilgangen til opplysninger i registeret til aktører med legitim interesse, vil det i praksis begrenses til aktører med legitim interesse i våre naboland og land vi samarbeider tett med. Vi vet at journalister og aktivister fra stater som preges av høy grad av kleptokrati og korrupsjon har hatt stor nytte av nettopp den offentlige tilgangen til registre over reelle rettighetshavere i EU-land. Registrene i Europa har hjulpet utenlandske journalister og sivilsamfunnsorganisasjoner i arbeidet med å kartlegge makthaveres/oligarkers eiendom i vesten og eksponere dette. Det samme gjelder anti-korrupsjonsmyndigheter. I land hvor f.eks kritisk presse er undertrykt, vil det være vanskelig for norske myndigheter å gjøre vurderinger av hvem som er “reelle” journalister. Men det vil være desto viktigere å sikre tilgang til opplysninger for nettopp disse aktørene. Det gjøres best gjennom registre som er offentlig tilgjengelig for allmennheten.

Eksempler på hvordan avgjørelsen er håndtert i andre land:

Ulike EU-land har respondert forskjellig på dommen i EU-domstolen. Noen land har suspendert offentlighetens tilgang til sine registre, mens i flertallet av land er tilgangen upåvirket av dommen. I Latvia har presidenten uttalt at de vil holde registeret åpent.^[5]  Frankrike, som begrenset offentlighetens tilgang til registeret fra 01. januar, åpnet sitt register igjen den 23. januar^[6]. Nederland har suspendert offentlig tilgang til sitt register, og sendt forslag til regulering av tilgang til sitt UBO-register til behandling i parlamentet. I høringsnotatet påpeker de nederlandske myndighetene at EUs hvitvaskingsdirektiv er et minimumsdirektiv, og at medlemsland står fritt til å gå lengre enn minimumsdirektivet krever. Selv om Nederland virker å gå inn for å begrense offentlighetens tilgang i sitt register, vektlegger de at full offentlig tilgang er mulig for andre medlemsland, f.eks som følge av at man legger andre hensyn til grunn enn terror- og kriminalitetsbekjempelse, som ønske om generell transparens.^[7]

Allerede før dommen i EU-domstolen var det stor variasjon blant EU-landene i hvordan de gjennomførte implementering av minimumsdirektivet. Vi ser også at det er variasjon i hvordan landene har reagert på dommen. Basert på lov om register over reelle rettighetshavere, ville Norges register blitt blant registrene i Europa med størst grad av åpenhet for offentligheten, og færrest begrensninger, og vi ville vært på linje med hvordan land som Danmark og Latvia har implementert sine registre. Norge er i likhet med Latvia, medlem av Open Government Partnerships “Beneficial Ownership Leadership Group”. Da Norge har vært blant de siste landene til å få sitt register på plass, har vi foreløpig ikke vært et foregangsland på feltet. Men Norge har nå anledning til å tydelig gå inn i lederrolle på åpenhet om reelle rettighetshavere, gjennom å legge seg på linje med de landene i EU som i størst grad gir offentligheten tilgang til eierskapsinformasjon, som Latvia.

Konsekvenser for Norge:

Selv om Norge ikke er forpliktet til å følge avgjørelsen fra EU, er det liten tvil om at den gir viktige føringer for norsk lov og praksis, ikke minst fordi det er snakk om en rettigheter som er beskyttet i EMK artikkel 8 (retten til privatliv), som Norge er forpliktet til å følge. Men dommen alene kan ikke bli avgjørende for utformingen av det norske registeret. Spørsmålet vi må stille oss er hvordan vi kan sikre en løsning som både ivaretar personvernet og retten til informasjon, som følger av ytringsfriheten?

Retten til informasjon er en del av ytringsfriheten som følger av EMK artikkel 10 og personvernet en beskyttet av EMK artikkel 8. Det er to likestilte rettigheter som skal avveies mot hverandre ved kollisjon, se blant annet Axel Springer AG mot Tyskland (nr.2), 10. juli 2014, avsnitt 56. Vi mener en må vurdere et norsk register ut ifra en bredere tilnærming basert på en avveining mellom EMK artikkel 10 og EMK artikkel 8. Det må altså foretas en forholdsmessighetsvurdering mellom de hensyn som begrunner tilgang til registeret, og hensynet til retten til privatliv. I denne avveiningen er det også relevant hva slags personlige opplysninger det er snakk om, ettersom det vil ha betydning for hvor stort inngrep vi står overfor.

1) I hvor stor grad finnes et selvstendig rettslig grunnlag for at offentligheten kan gis full tilgang til informasjon om reelle rettighetshavere i Norge, til tross for ECJ-dommen?

Om det norske registeret

Lov om register over reelle rettighetshavere tjener et bredere sett interesser enn bare politi- og anti-terrorarbeid, som er formålet med Hvitvaskingsdirektivet. Dette fremgår tydelig av forarbeidene til loven, Innst. 143 L (2018-2019):

Her påpekes det fra komiteens side blant annet at “finansiell åpenhet er avgjørende for å sikre et godt økonomisk system med sunn og åpen konkurranse, rettferdig fordeling og finansiering av offentlige tjenester. Hemmelighold av finansiell informasjon legger til rette for ulovlige pengestrømmer, undergraver skattegrunnlagene og bidrar til å gjøre korrupsjon, hvitvasking og terrorfinansiering mulig.” Det at vår lov har et bredere formål enn direktivet, må tillegges vekt i en forholdsmessighetsvurdering etter EMK artikkel 10 og EMK artikkel 8.

Den norske forskriftens § 3-9 (4) har en bestemmelse som skal beskytte fysiske personer mot bedrageri, utpressing trakassering, vold og trusler gjennom en mulighet til å søke om unntak hvis det foreligger en konkret, ekstraordinær og uforholdsmessig risiko. Men dette må vurderes konkret opp mot en reell fare for dette.

Om andre regler:

Etter aksjelovgivningen har enhver rett til innsyn i aksjeeierboken og aksjeeierregisteret. Med dette følger at informasjon om aksjonærer allerede er noe offentligheten har prinsipielt sett tilgang til i Norge. Å be om innsyn i aksjonæropplysninger fra enkeltselskaper er imidlertid omstendelig, og et praktisk hinder for effektiv tilgang til informasjon om eierskapsopplysninger for offentligheten.

Offentligheten har i praksis enkel tilgang til informasjon om norske aksjonærer med direkte eierskap i norske selskap, gjennom tilgjengeliggjøring av Skatteetatens aksjonærregister gjennom nettsider som proff.no eller hos Dagens Næringsliv.

Norske aksjonærer som er eiere av norske selskap indirekte gjennom strukturer i utlandet vil i dag ikke fremkomme av slike aksjonærlister. Men det er vanskelig å se noen grunner til at disse prinsipielt skulle kunne påberope seg noen andre rettigheter og særskilt beskyttes mot innsyn i aksjonærforhold, sammenliknet med øvrige norske aksjonærer.

Vi mener derfor det finnes et godt grunnlag for å gi offentligheten tilgang til opplysningene i Register over Reelle Rettighetshavere:

●       Hvitvaskingsdirektivet er et minimumsdirektiv, det hindrer ikke land fra å innføre lover som går lengre en minimumskravet.

●       Det rettslige grunnlaget for det norske registeret peker på bredere samfunnsinteresser enn bare kriminalitets- og terrorbekjempelse. Dette gjør at det i avveiningen mellom personvernhensyn og hensynet til offentlighetens interesse bør legges mer vekt på offentlighetens interesse, enn EU-dommen gjorde.

●       Offentlig tilgang til informasjon om reelle rettighetshavere vil være i tråd med øvrige norske lover som gir offentligheten tilgang til eierskapsinformasjon, som aksjelovgivningen.

Dersom Finansdepartementet går inn for å begrense offentlighetens tilgang til registeret:

2) Hvem har “legitim interesse”?

Langvarig praksis fra EMD trekker fram både pressen og sivilsamfunnsorganisasjoner som representanter som har legitim interesse til tilgang til informasjon og dermed særlig beskyttet mot inngrep. Dette betyr at deres rett til tilgang til opplysninger har særlig vern i kraft av EMK artikkel 10.^[8] Dette er også EU-domstolens syn, som i tillegg til pressen og sivile organisasjoner som jobber med forebygging og bekjempelse av hvitvasking og finansiering av terrorisme, også legger til at personer som vurderer å inngå i transaksjoner med selskap, kan ha legitim interesse (avsnitt 74). 

Det er viktig og nødvendig å sikre at alle med legitim interesse, får tilgang. Pressen og sivile organisasjoner som jobber med å avdekke, forebygging og bekjempe økonomisk kriminalitet, hvitvasking av penger og finansiering av terrorisme har en legitim interesse i å få tilgang til informasjon om reell eierskap.

3) hvilke opplysninger skal begrenses fra offentlighetens tilgang?

Dersom Finansdepartementet velger å begrense offentlighetens tilgang til opplysninger, vil vi anbefale at man fortsatt gir offentligheten tilgang til registeret slik at man kan gjøre selvstendige søk, men at man begrenser hvilke personopplysninger alle får tilgang til i registeret.

Følgende personopplysninger skal registreres i register over reelle rettighetshavere:

●       Fødsels-/d-nr – tilgjengelig for myndigheter / foretak med tilgang til personregisteret)

●       Fødselsår (for andre).

●       Navn

●       Statsborgerskap

●       Bostedsland

Man kan for eksempel begrense den fulle offentlighetens innsyn til f.eks navn og statsborgerskap, og dermed ha betraktelig redusert innsyn i personopplysninger.

I det som var den foreslåtte løsningen for register over reelle rettighetshavere, ble det lagt opp til to “nivåer” av tilgang til opplysninger: 1) Full tilgang inkludert fødsels- og d-nummer for f.eks politimyndigheter, banker og andre. 2) Offentlighetens tilgang, som ikke skulle ha innsyn i fødsels- og personnummer / d-nummer og eventuelle andre sensitive opplysninger.

I Lov om register over reelle rettighetshavere § 11 gis forskriftshjemmel for at departementet kan gi nærmere regler om tilgangen til registeret. I Prop. 109 L (2017-2018) punkt 9.5 står det at denne bestemmelsen bla vil legge til rette for sammenkobling av registeret med andre registre på EU-nivå. I behandlingen på Stortinget kommenterte en samlet komite dette slik:

“Komiteen peker på at det i § 11 i proposisjonens lovforslag foreslås at tilgangen til registrerte opplysninger kan reguleres i forskrift. Komiteen vil understreke viktigheten av at allmennheten til enhver tid skal kunne ha innsyn i registeret over reelle eiere og tilgang til lagrede historiske data og rådata.” Innst. 143 L (2018-2019).

Mediene har allerede tilgang til fødsels- og d-nummer til bruk i undersøkende journalistikk i andre sammenhenger. Som identifikator er slike numre et viktig journalistisk arbeidsverktøy for å skille personer fra hverandre i storsamfunnet. Det er en utbredt feiloppfatning at slike numre kan gi adgang til andre opplysninger, idet de ikke kan brukes som autentisering. Derimot vil de være sentrale for å verifisere de opplysningene man har tilgang til.  En slik identifikator er også viktig for utenlandske statsborgere i registeret.

4) Hvem skal vurdere/gi tilgang administrativt?

Dersom man skal ha et myndighetsorgan som vurderer hvilke aktører som skal anses som å ha legitim interesse, vil vi påpeke at det er viktig at dette gjøres på en måte som ikke skaper unødige hindre eller forsinkelser i tilgangen til opplysninger i registeret.

Vi vil vise til OpenOwnerships innspill til FATFs anbefaling 24, på dette feltet:

 “In the case of basic and beneficial ownership information held or obtained by a public authority or body, or through an alternative mechanism, access should be direct, unfiltered, rapid and efficient, which means that it should be quick and reliable, without undue delay or impediment, such as the need for another party to manually respond to a request.”^[9]

5) Hvordan skal tilgang gis?

Det er avgjørende viktig at tilgang gis på institusjon/aktør/bruker-basis, ikke på case-til-case basis etter forespørsel. Et system som legger opp til det må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle vil bli alt for sårbart og vi risikerer tidkrevende og omstendelige prosesser før man får tilgang man egentlig har krav på. En innloggingsløsning slik mediene har med domstol.no, der en bruker bankid for innlogging, kan være en løsning.

6) Hvordan informasjonen kan brukes av de som får tilgang?

Det kan ikke stilles krav til bruken av opplysningene. For journalister og sivile organisasjoner som jobber med større prosjekter og langsiktig arbeid, vil det bli umulig å jobbe hvis det stilles krav til bruken. En må kunne bruke og offentliggjøre opplysningene fritt, eventuell krenkelser bør angripes i etterkant, slik det norske rettssystemet er bygget opp.

Dårligere tilgang til opplysninger om hvem som eier kraftverkene, barnehagene og luftambulansetjenestene våre gjøre det vanskeligere å drive offentlig kontroll. Jo færre som har tilgang, jo færre tips til myndighetene og mediene om forhold som fortjener offentligheten debatt. Det finnes mange eksempler på at myndighetene har tatt opp saker som en direkte følge av medieomtale. Dette var også et viktig poeng fra finanskomiteen på Stortinget da den behandlet loven om registeret: «Mest mulig åpenhet om eierskap er med på å beskytte det økonomiske systemet som er bygget opp i Norge, og derigjennom ivareta et fungerende demokrati». Dette utgangspunktet gjelder fremdeles og bør være utgangspunktet for det videre arbeidet med registeret.

Med vennlig hilsen

Peter H. Ringstad              Guro Slettemark                                        Inger A.E. Coll
Tax Justice Norge             Transparency International Norge             Norsk Økrimforening

Sindre Granly Meldalen                Kristine Foss                            
Norsk Journalistlag                       Norsk Presseforbund

Kilder:

https://www.openownership.org/en/publications/data-protection-and-privacy-in-beneficial-ownership-disclosure/