Innspill til Stortingsmelding om økonomisk kriminalitet
Fra Norsk Økrimforening
1. Innledning
Vi viser til invitasjon til å komme med innspill til hva som anses som de største utfordringene når det gjelder bekjempelsen av økonomisk kriminalitet.
Norsk Økrimforening (NØF) organiserer mer enn 1 000 medlemmer som arbeider mot økonomisk kriminalitet. Vi har medlemmer fra bl.a. skatteetaten, politi- og påtalemyndighet, NAV, tolletaten, og ansatte i anti-hvitvaskingsenheter innen bank og forsikring. Foreningen representerer således både offentlige og private virksomheter, og våre medlemmer arbeider hver dag i førstelinjen mot grov økonomisk kriminalitet.
Vi imøteser stortingsmeldingen om økonomisk kriminalitet, og en sterk satsning på forebygging, avdekking og sanksjonering av slik kriminalitet, og våre innspill til meldingen er inntatt nedenfor.
2. Hva ser dere som de største utfordringene på deres felt når det gjelder bekjempelsen av økonomisk kriminalitet?
Politiets og påtalemyndighetens kapasitet
Etterforskning og straffeforfølgning av alvorlig økonomisk kriminalitet krever god innsikt og kompetanse innen flere fagområder og sektorer. Sakene er ofte omfangsrike og svært ressurskrevende. Det hjelper ikke om offentlige etater og privat næringsliv som f.eks. bank og forsikring avdekker og anmelder saker med økonomisk kriminalitet dersom disse ikke etterforskes og de kriminelle dømmes.
Dessverre erfarer vi alt for ofte at politi og påtale ikke har de nødvendige ressursene til å etterforske og straffeforfølge anmeldte saker. Manglende kapasitet medfører at alt fra enkle bedragerier til saker med svært alvorlige tilfeller av godt organisert økonomisk kriminalitet henlegges. Dette gjelder både for anmeldelser fra det offentlig og fra det private næringsliv.
Vi ser det som svært alvorlig om det i de kriminelle miljøene og i samfunnet for øvrig får feste seg en oppfatning av at offentlige myndigheter ikke evner å straffeforfølge alvorlig økonomisk kriminalitet og at det dermed er tilnærmet risikofritt for dem som profesjonaliserer organisert økonomisk kriminalitet.
Digital kriminalitet og internasjonalisering - økt tilsløring av reelle forhold
Kriminaliteten er i stadig endring. Dette gjelder også den økonomiske kriminaliteten. En betydelig andel av økonomisk kriminalitet blir nå utøvd i det digitale rom.
Økt digitalisering og automatisering gjør at både offentlige myndigheter og det private næringsliv er utsatt for ulike former for svindel. Personer med god digital kompetanse kan utnytte svakheter i ulike offentlige system og søknadsordninger. Slik digitale løsninger kan øke risikoen for ID-misbruk, som også er et økende problem. Med høy digital kompetanse har kriminelle aktører bedre forutsetninger for å gjennomføre kriminalitet i større omfang og mer effektivt, samtidig med at offentlige etaters og privat næringslivs oppdagelses-, kontroll-, og sanksjoneringsmuligheter utfordres.
Videre forenkler og effektiviserer digitaliseringen grensekryssende økonomisk kriminalitet. Det gir økte muligheter for raskt å flytte penger mellom personer og selskap, og over landegrenser – samt kamuflering av økonomisk kriminalitet.
Bruk av skatteparadis og kompliserte selskapsstrukturer tilslører de faktiske forholdene og ansvarlige bakmenn, og er en gjennomgående risiko på mange områder. Tilsvarende er det utfordringer ved bruk av stråpersoner og såkalte muldyr. I bekjempelse av alvorlig økonomisk kriminalitet er det ofte svært krevende å avdekke og dokumentere informasjon om reelt eierskap og bakmenn, som organiserer, finansierer og profiterer på økonomisk kriminalitet.
Hvitvasking gjennom kryptovaluta
I nasjonal risikovurdering «Hvitvasking og terrorfinansiering 2020» er risikoen for bruk av kryptovaluta til hvitvasking satt til høyeste nivå.
Desentraliserte tjenester og svakt informasjonstilfang gjør det vanskeligere å avdekke primærforbrytelser og hvitvasking. Digitale betalingsløsninger som ofte har med seg en anonymitet, gjør det enklere å skjule grensekryssende transaksjoner og skjule inntekt/formue utenlands. Dette kan gjerne være verdier som har ulovlig opphav.
Konkurskriminalitet
Årlig åpnes det ca. 5 000 - 6 000 konkursbo, og hvor Skatteetaten er den største konkursrekvirenten. Vi erfarer at det foreligger kriminalitet i en stor andel av boene. Samtidig er det en høy risiko for at aktører benytter konkursinstituttet for å oppnå egen vinning.
Konkursregisteret er ment som et tiltak mot konkurskriminalitet og innehar bl.a. opplysninger om ilagte konkurskarantener. I praksis opplever vi at karantene ikke fungerer som tiltenkt, da karantene ofte ikke overholdes ved at man opererer med stråmenn. I den utstrekning slike saker anmeldes, blir det ofte ikke prioritert av politiet, blant annet på grunn av den lave strafferammen.
Det offentlige bruker dermed store ressurser på å dokumentere og beslutte karantene, mens effekten er at karanteneinstituttet uthules og at det nærmest er risikofritt å bli ilagt karantene.
Behov for økt datakvalitet og redusert risiko for manipulasjon
Skatteetaten, NAV og SSB forvalter i fellesskap en rekke opplysninger fra a-ordningen. Det er flere brukere av opplysningene, både offentlige og private virksomheter.
Opplysninger mottas i stor grad gjennom tredjepartsrapportering fra arbeidsgivere. Slik tredjepartsrapportering, som system, er svært effektivt for å innhente opplysninger og sparer samfunnet for enorme kostnader med å fange data. Systemet er imidlertid bygget på tillit og oppslutning om den norske velferdsmodellen. Samtidig er det komplekst, og gir muligheter for sofistikert manipulasjon og svindel som både er krevende å oppdage og komme til livs.
Slik manipulasjon av data i a-ordningen var utslagsgivende for muligheten til å misbruke flere av korona-ordningene og flere tilfeller av lånebedragerier.
3. Hva kan gjøres for å forebygge økonomisk kriminalitet bedre?
Økt kunnskap om økonomisk kriminalitet, inkludert trygdebedrageri og skattekriminalitet
Dette er kriminalitetsområder som det i større grad enn i dag bør forskes på. Det er behov for et sterkere kunnskapsgrunnlag bl.a. om hvorfor og hvordan økonomisk kriminalitet begås, om det er ulikheter mellom hvem som begår ulike former for økonomisk kriminalitet og hvilke virkemidler som virker på ulike aktører.
For å sikre at både offentlig myndighet og privat næringsliv har et godt grunnlag for å vurdere risiko og innsats, bør det gjennomføres mørketallsundersøkelser eller utvalgsundersøkelser på ulike former for økonomisk kriminalitet, inkludert trygdebedrageri og skattekriminalitet.
ID-misbruk
En viktig faktor for å forebygge økonomisk kriminalitet er å sikre at offentlige registre har tilstrekkelig god kvalitet. Et slikt register er Folkeregisteret. For å begrense mulighetene for ID-misbruk er det viktig å sikre at kvaliteten i folkeregisteret er best mulig. For å kunne sikre dette må man knytte ID og biometri sammen, slik at en person kun kan ha én unik ID.
For å sikre en korrekt ID-forvaltning, bør det være tilstrekkelige kontroll- og sanksjonsmuligheter knyttet til oppfølging av registerdata. Et tiltak som vil bidra til bedre kvalitet, vil være å sikre at flere offentlige myndigheter, eksempelvis Arbeidstilsynet og Skatteetaten, har tilgang til å kreve legitimasjon under kontroller/tilsyn.
Register over reelle rettighetshavere
Foreningen har ved flere anledninger påpekt viktigheten av et slikt register med god kvalitet. Dette vil være et svært viktig virkemiddel for å forebygge og avdekke grov økonomisk kriminalitet. Et slikt register kan også i seg selv motvirke skjult eierskap og finansielt hemmelighold. Avklaring av reelle eierforhold er en viktig forutsetning for å kunne ansvarliggjøre bakmenn, som ofte organiserer og profiterer på kriminaliteten. Ved å slik ansvarliggjøring vil man kunne forebygge organisert kriminell virksomhet.
Begrenset tilgang til informasjon om reelle eiere utgjør en vesentlig utfordring både for det offentlige og for private aktører. Et stadig mer omfattende hvitvaskingsregelverk påfører eksempelvis finansforetak store kostnader til kundekontroll, som i siste omgang belastes norske bankkunder. Dette registeret er et av de viktigste verktøyene det offentlige kan tilby, og som vil gi store effektivitetsgevinster, besparelser og samfunnsmessige gevinster. Vi viser for øvrig til omtalen under punkt 2.
Utredning av ansvars- og oppgavefordeling mellom politi/påtale og offentlige etater
Som påpekt ovenfor har politi- og påtalemyndighet i dag langt fra tilstrekkelig kapasitet til å håndtere anmeldelser av økonomisk kriminalitet og dette gjelder ofte også svært omfattende og alvorlige tilfeller av organisert økonomisk kriminalitet. Oppgavefordeling, roller og ansvarsforhold mellom politi- og påtalemyndighet og offentlige etater, som f.eks. Skatteetaten, bør utredes og vurderes med sikte på å få en mer optimalisert og slagkraftig bekjempelse av økonomisk kriminalitet.
NAVs regelverk og kontrollfokus
NAV utbetaler årlig 1/3 av statsbudsjettet, men kontrollseksjonen er forsvinnende liten. NAV Kontroll har omkring 140 ansatte som jobber med forebygging, utredning og anmeldelser. Dette av etatens totalt 19.000 ansatte. I tillegg til ressursene i NAV Kontroll kommer ressurser i forvaltningsenhetene og Klageinstans.
I den totale sammenheng er det svært få av de 19.000 ansatte i NAV som jobber med å forebygge og avdekke svindel og misbruk av velferdsordningene. Det er høy risiko for organisert misbruk av NAV-systemet. Dette ble illustrert gjennom misbruk av korona-ordningene. Etaten har noe, men ikke tilstrekkelig, adgang til å gjennomføre masseinnhenting av opplysninger og registersamkjøringer. For å sikre en mest mulig effektiv risikobasert tilnærming og mulighet for å velge ut viktigste sakene, bør NAV gis større adgang til slik masseinnhenting og registersamkjøringer enn i dag. Dette ville i stor grad bidra til å forebygge NAV-bedragerier.
Arbeidstilsynets regelverk – HMS-kort
Arbeidstilsynet har historisk sett vært en «HMS-etat»; regelverket er primært utformet for å ivareta arbeidstakernes helse og sikkerhet, ikke å ramme kriminelle aktører som bryter loven. Utsendelse av brev om f.eks. pålegg om retting med 3 ukers klagefrist er ikke en adekvat arbeidsmetode i kriminalitetsbekjempelse. Raske virkemidler er sentralt, herunder virkemidler som ikke krever å involvere politiet.
Arbeidstilsynet er i dag ansvarlig for ordningen for utstedelse og kontroll av HMS-kort. Kortene blir produsert av private aktører på oppdrag fra Arbeidstilsynet. Det er arbeidsgiver som er ansvarlig for å innhente nødvendig dokumentasjon fra arbeidstager og bestille HMS-kort. Ordningen gir falsk trygghet, da HMS-kort er lett å skaffe og lett å låne.
4. Hvordan kan man mer effektivt frata kriminelle utbytte fra økonomisk kriminalitet?
Å gå etter kriminelle verdier er viktigere enn noen gang før. Internasjonalt har dette vært et fokus i mange år, mens Norges innsats på feltet har fått kritikk fra Financial Action Task Force (FATF). Med urolige tider i Europa, strammere økonomi for alle og press på offentlige budsjetter, er det viktig at det også er fokus på å løfte kriminelt utbytte inn i statskassen. Det er et offentlig ansvar å ta pengene ut av den kriminelle sfæren, både i forebyggende hensikt, men også for å bruke disse midlene til å dekke borgernes behov.
Inndragningstatistikken har ikke blitt forbedret de siste 15 årene, noe som viser at det er helt nødvendig å tenke nytt på dette området.
I denne sammenheng viser vi også til punkt 3 om register over reelle rettighetshavere, som vil være et viktig redskap for å kunne ansvarliggjøre bakmenn som er reelle eiere av organiserte, kriminelle virksomheter.
Innføre sivilrettslig inndragning, ref. FNs anbefalinger
Et ferdig lovforslag om sivilrettslig inndragning ligger i Justisdepartementet, men arbeidet med dette har blitt hemmet ved at Straffelovrådet fremmet forslag på fagfeltet som skulle være mer i tråd med norsk rettstradisjon. Dette forslaget viste seg imidlertid å ikke øke mulighetene for inndragning, og departementet skrinla rådets forslag i 2021.
Sivilrettslig inndragning innebærer at nettoverdien av ting som er direkte utbytte av straffbare handlinger skal kunne fratas den som sitter med utbyttet, etter at en domstol har vurdert saken. Hensynet bak reglene er at ingen har en beskyttelsesverdig interesse i å sitte med utbytte fra straffbare handlinger, og at det er statens oppgave å sørge for å «nullstille» kriminaliteten. Mange land har allerede denne formen for lovgivning, og både Verdensbanken, FN og EU anbefaler sivilrettslig inndragning som virkemiddel i arbeidet mot kriminalitet. Det norske forslaget ligger tett opp til Verdensbankens anbefaling.
Innføring av sivilrettslig inndragning gir en vinn-vinn-situasjon der kriminelle midler inndras, ny kriminalitet forebygges og pengene kan brukes til gode samfunnsnyttige formål.
Justisdepartementet bør gjenoppta arbeidet med lovforslaget om sivilrettslig inndragning.
Implementere inndragningsfond, ref. FNs anbefalinger
Norsk politi måles i dag på oppklaringsprosent og saksbehandlingstid. Det er dermed liten grunn til å tro at inndragningstallene vil øke «av seg selv», all den tid inndragningsarbeid vil kreve tid og ressurser.
Både FATF og FN anbefaler land å vurdere å innføre et inndragningsfond som incitament for økt arbeid med pengespor. Den nasjonale faggruppen for finansiell sporsikring foreslo dette i sin rapport til Riksadvokaten og Politidirektoratet i 2019.
Et slikt fond kan administreres f.eks. av Justisdepartementet, og politidistriktene kan f.eks. søke fondet om midler til stillinger i et inndragningsteam/andre tiltak knyttet til prosjekter eller forebygging. Alternativt kan en prosentandel av distriktets inndratte og innbetalte beløp tilbakeføres til distriktet. Dette vil utgjøre et incentiv for sikring av verdier og inndragning, og dermed gi motivasjon for å følge pengene.
UK etablerte et slikt inndragningsfond («Asset Recovery Incentivisation Scheme») allerede i 2006, der penger fra fondet bl.a. går tilbake til etaten for å reinvesteres i straffesaksarbeidet og f.eks. finansiere opplæringstiltak og spesialiststillinger. I 2021/22 fikk fondet inn 354 millioner pund (hvorav nesten halvparten, ca. 154 millioner var sivilrettslig inndragning). Dette var et rekordhøyt beløp med en økning på 69 % fra 2016/17. Av disse ble 23 millioner pund betalt til ofrene i straffesaker og 142 millioner pund ble distribuert til ulike Proceeds of Crime Agencies for å brukes i arbeidet mot kriminalitet.
Endring av Påtaleinstruksen § 30-3, 2.ledd, første setning
Når det gjelder effektiv innkreving av idømte inndragningskrav er det et krav i Påtaleinstruksen § 30-3, 2.ledd, første setning at Statens innkrevingssentral (SI) straks skal “sende en betalingsanmodning til skyldneren, med angivelse av de pådømte krav og om betalingsordningen.".
Dette kravet om å sende anmodning/faktura til skyldner, innebærer at SI ikke kan starte tvangsinnkrevingen straks kravet er forfalt. SI må derfor stadig vurdere om varsling kan unnlates etter tvangslovens regler (§ 2-14/§ 7-10) fordi det haster med å ta utlegg i beslag som ellers må utleveres til skyldner. Eventuelt må SI begjære arrest frem til fristene har løpt ut. Her ville en regelendring kunne effektivisere innkrevingen av idømte inndragningskrav.
5. Hvordan kan det tilrettelegges for bedre samarbeid mellom offentlig og privat sektor når det gjelder bekjempelse av økonomisk kriminalitet?
Offentlige myndigheter må gis tilstrekkelige hjemler til å benytte mulighetene utviklet i DSOP Kontrollinformasjon
Muligheter til å følge pengestrømmer i bekjempelse av økonomisk kriminalitet er sentralt og vil både virke forebyggende og effektivisere arbeidet med kontroll og etterforskning.
For å kunne følge pengesporene effektivt, er kontrollmyndighetene og politiet avhengig av å ha adekvate verktøy. Gjennom DSOP Kontrollinformasjon er det utviklet et slikt verktøy, der politiet etter rettens kjennelse eller beslutning fra påtalemyndigheten kan få tilgang til mistenktes kontoinformasjon i sanntid. Tilsvarende løsning er utarbeidet for NAV og Skatteetaten.
Systemet er laget, men ikke godkjent rullet ut grunnet en uttalelse fra Lovavdelingen i Justisdepartementet av 25.8.2022. Departementet skriver at de under noe tvil er kommet til at dagens regel i straffeprosessloven § 210 ikke oppfyller kravene i grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, for denne type informasjonsinnhenting. Departementet skriver avslutningsvis at de antar «at det bør fastsettes en uttrykkelig hjemmel for innhenting/utlevering gjennom en maskinell og automatisert løsning». Departementet har ikke vurdert regelverket til NAV og Skatteetaten, men uttaler at vurdering departementet har gjort etter straffeprosessloven regelverk, kan ha overføringsverdi til NAV og Skatteetatens regelverk.
Det bør utarbeides et forslag til lovendring som sikrer at politiet har et tilstrekkelig klart regelverk til at løsningen kan benyttes. Det bør samtidig vurderes om det er behov for tilsvarende regelverksendringer for NAV og Skatteetaten.
Økt adgang til informasjonsdeling- og plikt mellom private og offentlige
I dag har finansinstitusjoner en plikt til å sende melding til Økokrim ved mistenkelige transaksjoner. Dette er et viktig virkemiddel både ved bekjempelsen av økonomisk kriminalitet, men også en kilde til å avdekke annen alvorlig kriminalitet som seksuelle overgrep mot barn.
Flere av meldingene fra finansinstitusjoner til Økokrim gjelder mistanke om skatteunndragelser, trygdebedrageri og a-krim. Slike meldinger blir i liten grad formidlet videre til NAV og Skatteetaten.
Pensjonsinnretninger, forsikringsselskaper og andre finansinstitusjoner kan etter folketrygdloven § 21-4 b av eget tiltak og uten hinder av taushetsplikt informere NAV om forhold som har medført eller kan medføre urettmessig utbetaling av trygdeytelser. Bestemmelsen er lite kjent blant finansinstitusjoner og lite bruk. Bestemmelsen er en kan-bestemmelse, noe som medfører usikkerhet hos pensjonsinnretninger, forsikringsselskap og andre finansinstitusjoner om hvorvidt de skal benytte denne adgangen til å dele informasjon eller ikke. Det foreligger ikke tilsvarende bestemmelser som hjemler deling av informasjon fra pensjonsinnretninger, forsikringsselskaper og andre finansinstitusjoner til Skatteetaten, og tilsvarende fra Skatteetaten til private.
Norske finansinstitusjoner bruker store summer på kundetiltak og oppfølgning av kundeforhold for å forhindre hvitvasking og terrorfinansiering slik lovgivningen krever. Det stilles krav om meget god innsikt både om kunden selv og hvordan kunden benytter finansinstitusjonene. Kundene har ofte kundeforhold i flere banker, og det er heller ikke uvanlig at kundeforhold går på tvers av landegrenser.
Nasjonalt kan finansinstitusjoner i noe utstrekning dele informasjon der formålet er å avdekke eller motvirke økonomisk kriminalitet. Bankene vil kunne bidra mer effektivt inn i bekjempelsen av økonomisk kriminalitet dersom adgangen til å dele informasjon om kunder ble utvidet. Dette ville også gjøre muligheten for et offentlig-privat samarbeid enklere. Også over landegrensene bør det åpnes for mer deling av informasjon. Utveksling av nødvendig kundeinformasjon er essensielt for effektivt å kunne forebygge og avdekke misbruk av det finansielle systemet.
For å sikre en effektiv deling av slik informasjon mellom private og offentlige, bør det vurderes regelverkstilpasninger. En slik adgang til informasjonsdeling vil gjøre både det private næringslivet og offentlig myndighet bedre i stand til å forebygge og bekjempe kriminalitet. Det bør også utvikles en plattform utveksling av denne type informasjon. Det kan eksempelvis vurderes om det finnes allerede utviklede systemer innen DSOP som kan videreutvikles til en slik type informasjonsutveksling.
Økt samarbeid mellom offentlig og privat sektor
Modus for økonomisk kriminalitet vil i stor grad være lik uavhengig av om denne begås mot det offentlig eller det private (særlig bank og forsikring). Det offentlige og det private sitter allerede i dag på mye kunnskap hver for seg om økonomisk kriminalitet. Gjennom DSOP samarbeidet er det blant annet opprettet OPS AT (Offentlig privat samhandling anti hvitvasking og terrorfinansiering). Dette er et godt initiativ til å sikre samhandling også utover enkeltsaker. Det bør vurderes å innføre lignende initiativ for samhandling mot økonomisk kriminalitet også utover hvitvasking og terrorfinansiering, eksempelvis når det gjelder primærforbrytelsene. Et slikt samarbeid vil kunne sikre erfaringsdeling mellom offentlig og privat sektor om ulike modus og verktøy for å forebygge, avdekke og forfølge ulike former for økonomisk kriminalitet.
I henhold til strategi mot arbeidslivskriminalitet fra 2021 er det utarbeidet en rapport om deling av seriøsitetsinformasjon, som vil være en viktig forutsetning for at det private næringsliv kan bistå i kampen mot økonomisk kriminalitet. Rapporten ser blant annet på nødvendig juridisk rammeverk. Vi vil anbefale at rapporten følges opp og at det arbeides videre med regelverksutvikling som tilrettelegger for økt informasjonsdeling av seriøsitetsinformasjon.
Det er mange miljøer som jobber med konkurs, uten at det foreligger et godt samhandlingsverktøy for å kunne aksjonere sammen mot konkurskriminalitet. Det vil kunne være relevant og formålstjenlig å arbeide for økt samhandling mellom offentlige etater og bostyrere, politi/påtale, regnskapsførere, banker m.m.
På vegne av styret i Norsk Økrimforening
Inger A. E. Coll
Leder
